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一个地方高院的实践与困境
2005年4月14日，周四。 这是云南省高级人民法院审判委员会召开例会的日子。每周的二、三、四，云南高院审委会都要召开会议对审判中的重大疑难案件进行讨论。会议讨论的结果极有可能成为这些 案件的最终裁决结果。 与其他地方高院的做法不同，云南高院当天的审委会并不是一次全体会议，而只是该院刑事专业审判委员会的例会。将审委会分成刑事专业审判委员会和民事专业审判委员会分别召开会议，是这个地方高院去年4月启动的“联动改革”的措施之一。用该院副院长董治良的话说，“分工后，审委会的效率明显得到了提高。” 显然，云南高院对此次改革的效果颇为满意。但在外界一些人看来，这也许并非司法改革的正途。一些民间和学界的司法改革倡导者所期望的改革方式并不是要提高审委会的效率。相反，取消审委会，直至让每个法官独立做出自己的裁决，并承担案件审理的责任，这才是改革的应尽之事。 但在董治良看来，这样的改革构想纵然具备足够的学理依据，但是放到地方司法的现实环境中未免过于理想——无论是目前法院的组织构架还是法官的业务素养都不足以支撑这样大跨度的革新。理想和现实的差距不仅仅出现在“审委会制度”的改革当中，在涉及“法官职业化”、“死刑复核权上收”、“法院去地方化”等等系列问题时，改革构想和现有基础之间的碰撞几乎无所不在。“但无论如何艰难，改革的方向和司法公正的目标是不会改变的。”董治良说。 法院的班底 目前在云南各级法院当中，大专以上学历的法官占到了近90%，但是这其中夜大、函授大学等“五大生”却是其中很大一部分。而真正是国民教育序列中正规院校毕业的法律本科生，只占到总体的8%，有些地区甚至只有2%～4%。 法官的学历层次低、人员构成复杂在一些贫困地区的法院更是突出。根据云南高院此前对下属6个民族边疆地区法院的调查结果显示，在6个中级法院和12个县级法院的1680名法官当中，具有大学本科学历的493人，只占29.3%，具有大学专科学历的828人，占44.5%，但这两者当中多数是自学或成人教育毕业，大专院校毕业只占10%。在12个县级法院当中，有7个法院自成立以来，从没有一名大专院校法律专业毕业的大学毕业生。在西盟佤族自治县，《法官法》实施时，县法院仅有一名法官是从法律院校毕业的，其余法官仅具有高中、初中文化程度，甚至还有小学文化程度的法官。 根据调查，这些地区的法官队伍大致由四种人员构成：一是大专院校毕业生。这部分人文化层次高，有较好的基础，但为数极少，只占15%。二是社会招录人员。这部分人大多是高中毕业后进入法院工作，通过自学和实践，已经成为法院的业务骨干。这占人数的40%。三是转业退伍军人。他们大多没有受过正规法律专业教育，这部分人占30%左右。四是外单位调入人员。大多是当地党委政府安排基层乡镇领导干部到法院任职，还有少部分是照顾性调入法院工作，这个比例约占15%。 调查的结果令众人感到忧虑，外界一直提到的“法官职业大众化”的弊端在这几个地区表露无遗。理想的改进模式当然是通过一定渠道引进高素质的法律专才，并逐步淘汰这些非正规学历的法官，最终让高学历、高素质的法律人才占据法官的主体。于是正在推行中的国家司法考试制度一度令这种改进看到了希望。 但是，几年下来，这种努力在这个边疆民族地区占据很大部分的省份却进展艰难。由于教育基础薄弱，本土的高学历人才本身就极为罕见，加之考试对资格、学历的一些限制，令这些地区的通过率极为低下。在2002年国家司法考试中，6个地州49个中、基层法院的457人参加考试，只有12人合格。而在整个云南省法院系统参加考试的1686人当中，只有65人通过。 “我们近年来很大的努力就是加强对现有队伍的培训，同时想方设法引进高素质人才。”董治良谈起改进现有局面的方法时说。但是在可以预见的数年之内，要想使得这种格局发生根本性改变则是非常艰难的。更为迫切的是，在一些地区，随着老法官的退休，新法官如果未能及时补充，甚至会出现“法官断档”的危险。 审委会的“改良” 尽管形势并不乐观，但是改变现状的努力却一直在进行当中。2004年4月，云南高院决定先从法院内部的最高审判组织——“审委会”开始着手进行改革。 之所以选择从审委会开始进行改革，按照其方案说明是要“充分发挥(审委会)在审判工作中‘牵一发而动全身’的重要地位和作用，以点带面，理顺审判工作不同层级的关系，明确各自的职责。” 在董治良看来，审委会改革的首要的压力则是其自身要讨论的案件越来越多，压力越来越大。讨论的案件数量逐年增多，但真正改变合议庭意见的比率却并不高。2003年1至9月，审委会讨论案件743件，其中维持合议庭意见的占88.7%。改变意见的占11.3%。这意味着相当一部分工作属于重复劳动，不可避免的带来效率低下的问题。 “一个会议要讨论十多个案件，其中一些疑难案件又用时很多，其它案件在会上的讨论时间就非常有限。但由于职责划分不明确，合议庭动辄将案件上交到审委会，避免自己承担责任，这也造成了审判人员排队等候审委会讨论，进而影响案件的及时审结的问题。”一位审委会成员在总结过去审委会的弊端时说。 尽管如此，取消审委会，让法官和合议庭自己裁决案件的做法——这种学界普遍提倡的改革构想却难以得到实施。现有的法官班底明显成为这些基于“法官职业化、精英化”为前提的司法改革设计方案的掣肘。 “毕竟还有不少案件是经过审委会讨论改变了原有结果，这说明最初的审理质量还需提升。如没有审委会最后把关，必将造成很大的影响。从长远的目标来看，放权给法官和合议庭，最终达到案件审理权和裁决权的统一是审委会改革的方向，但现实的改革方案却只能是渐进推行。”董治良解释说。 于是“审、判合一”的长远改革目标在现有基础下，就演变成“提高审委会工作效率、在不影响办案质量的同时，适当减少审委会讨论案件的数量”的现实目标。根据这一现实目标进行的制度设计，云南高院从2004年4月推行“联动改革”，核心内容则是在审委会当中设置专业审判委员会，用专业化分工来提高效率；明确案件承办人、合议庭、审判长、庭长院长、审委会等各个层级的职责，防止在案件审理中无限制的“上交矛盾”，推卸责任；对审判工作效率进行考核；推行案件质量评查；等等措施。 据云南高院的人士称，这个改革方案推出后，带来了明显收效。审委会当年下半年讨论案件的效率比改革前的上半年提高了一倍多，全年审限内的结案率达到99.75%。 再审之变 2001年，当梁子安来到云南高院审判监督庭任庭长时，审判监督庭积压的亟待审查的案件有300多件，涉及申诉的信件则“需要用麻袋来装。”于是，梁从其它中院抽调了5人进行突击审查。但是刚刚处理完前一批，随之又是更大量的信件转来。梁子安于是意识到，“涉法上诉的问题并不是靠几个战役能够解决的。”现实中不合理的制度设计、低质量的审判以及公众司法观念的落后都会导致“终审难终”、申诉不断的局面。 尽管原因明晰，但真正想就此进行改进却并非易事。在制度设计上，当事人虽然被规定有申诉权，在现实操作中，真正由当事人启动的申诉案件又寥寥无几。于是当事人大量寻求另一种解决途径——上访。通过上访，这些涉法信件又被层层转批回法院，于是法院又派出大量的人力物力来处理这些涉法信件。 “一段时间内，忙于处理各部门发来的‘批转件’成为法院各部门的重头工作。”梁子安说。而这其中的一部分又成为法院启动再审的主要依据。梁对这种状况极为担心：当事人从法律途径无法走通的事情，一旦通过行政途径得以处理，就容易成为惯例，进而消解司法的权威性。另外，法官编制本身有限，需要审理的案件数量本身已经处于“超载状态”，同时还要忙于处理“批转件”，后果势必是影响办理新接审的案件的质量，从而产生新的申诉和涉法上访。 针对有学者提议实行三审终审制来解决再审问题，从而摆脱司法判决受到地方干扰，树立司法权威，减少大量的上访的构想，梁子安认为这并没有切中问题的要害。他表示，目前提出申诉的案件中，有很大部分是因为前期审判质量不高，这一问题的产生是基于目前国内法官的整体水平，很难在短期内根除。而三审法院更不可能有精力处理来自全国的所有案件，因此积累下来的问题依然会存在。因此保留再审程序，同时真正赋予当事人以启动再审的权利，将众多问题纳入司法化的轨道中进行解决，才是真正解决现实问题的途径。 2002年，云南高院尝试将受理申诉和启动再审划归立案庭，案件审理交由审监庭，实行再审案件的立、审分离的改革措施。当事人启动再审权利得到部分保障后，云南法院系统的信访申诉率开始逐步下降，直到2004年以1705：1的比率降至全国最低。 这样的效果让主张保留再审程序的梁子安得到鼓舞。在他看来，进一步完善再审环节的各项规定，规范其它部门与司法部门的对接程序，将是下一步亟待完善的事情。 死刑复核权的去留 1989年，全国人大常委会关于禁毒的决定出台。第二年，云南高院被最高院授予部分毒品犯罪的死刑案件核准权。这也是全国第一家被授予毒品犯罪死刑核准权的地方高院。云南高院甚至专门设置了刑三庭来主要审理毒品犯罪案件。 云南高院政策研究室相关人士解释当时这个决定的背景时说，由于云南靠近毒品生产的“金三角”地区，自上世纪80年代后，毒品走私、贩运行为逐步严重，不少团伙贩毒贩枪合流，抗拒执法的情况极为严重。正是为了配合禁毒斗争和打击毒品犯罪的需要，最高法院将部分毒品犯罪的死刑复核权下放到了云南高院。 死刑复核权的下放显然带来了死刑案件审判效率的提升。据云南高院政研室人士称，死刑复核权下放当年，判处死刑的数量就翻了一倍。之后数年内，判处毒品犯罪死刑的人数也在逐年上升。 死刑的威慑作用虽然在一定程度上抑制了毒品犯罪的蔓延，但当地高院的众多法官也日渐意识到，解决毒品问题显然并非单靠严厉执行死刑就能解决。尤其是近几年，众多毒枭纷纷雇佣一些知识贫乏的边民进行毒品运输。这些人一旦被抓获，携带的毒品数量足够判处死刑。但是从其行为来看，多数是因生活贫困而经不住高额利益的诱惑，其角色也仅仅是充当“人体运毒工具”。对于这些人的判决，往往让当地法官为难。 随着近年来在全国范围内一些涉及死刑的“问题案件”的出现，呼吁死刑复核权由最高人民法院收回的呼声也愈发强烈。而最高法院相关人士也在不同场合表达了将死刑复核权从地方高院回收的意向。 云南高院刑三庭庭长吕新华则对死刑复核权的回收表示完全认同。他认为这一方面有助于统一全国范围内适用死刑的标准，同时有助于死刑判罚的慎重。 而当地另一名法官则表示，“死刑复核权的回收难题并不在于理念，而在于实践。”从目前现状看，云南每年毒品犯罪的死刑案件数量不少。为提高审判效率，省高院采取的方式是二审与复核“合二为一”的做法，即二审和死刑复核为同一合议庭。不同的是，两者在程序上分离，即二审可以进行书面审理，死刑复核必须到看押场地亲自提审被告，听取被告的最后供述和辩解，有些还需要到犯罪现场再核对。由于云南各地交通条件复杂，要完成看押在每一处的死刑犯的复核并非易事。据一位当地高院法官透露，云南曾试图将各地死刑犯从县级集中到各地级看押场所以减轻死刑复核的工作量，但因涉及长途押运的风险、监狱管理调整等原因作罢。显然，最高法院一旦要收回死刑复核权，所要遭遇的肯定不是观念上的抵触，而是如何解决死刑复核所需要的人力、物力、财力等等“细枝末节”的现实难题。 正在推进中的部分司法改革措施 人民陪审员制度改革 2004年8月，十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，并将于今年5月1日起正式实施。《决定》对原有人民陪审员制度进行了修改，规定人民陪审员由人大任命，依法参加审判，享有与法官同等权利。 审判委员会制度改革 审判委员会是法院内部的最高审判组织。其基本职责是“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”目前审委会制度出现的主要问题是“组织形式行政化”、“运行方式会议化”、“议决结果神秘化”。对于一些案件来说，审理的是合议庭，定案的却是审委会，暴露出“审而不判，判而不审”的问题。最高法院相关人士曾经表示，“组织形式司法化、工作程序诉讼化、裁判结果公开化”将会是审委会改革的方向。 再审制度改革 再审制度指人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，依法对案件再审。现有的再审制度存在再审启动理由不明确、再审程序不规范、当事人启动再审困难等问题，直接导致当事人“无限申诉”，法院判决“终审不终”等问题。而对于再审制度的改革将会涉及“明确启动再审的理由”、“规范再审程序”等内容。 死刑复核制度改革 根据现行法律，死刑应该由最高人民法院核准。但在1983年“严打”运动和1990“禁毒”运动期间，最高法院先后两次将一部分死刑犯罪的核准权下放到地方高院。自2002年陕西爆出“枪下留人”案以来，社会对死刑复核权下放提出了质疑，而民间有关呼吁死刑复核权由最高院上收的呼声也愈加强烈。近两年来，最高法院相关人士表态，最高院正在考虑上收问题。 劳动教养制度改革 1957年8月，第一届全国人大常委会批准了国务院制定的《关于劳动教养问题的决定》。此后，1979年和1982年，国务院以及公安部又相继制定了有关劳动教养的规定。这对当时处罚一些轻微违法行为起到一定作用，但也日益暴露出“没有法律的授权和规范”、“劳动教养对象不明确”、“程序不正当”、“规范不统一和司法解释多元化”等等弊端。2005年，取代劳动教养制度的《违法行为矫治法》，已经被列入人大常委会五年立法规划。 司法鉴定制度改革 2003年，湖南女教师黄静离奇死亡，事后不同鉴定机构进行了5次尸检，每次结论皆不相同，将现行鉴定体制的弊端暴露无遗。日前，有消息称，鉴定体制将进行改革，建立统一的司法鉴定管理体制，公安机关、国家安全机关、检察机关可以设立司法鉴定机构，但不得向社会提供司法鉴定服务。人民法院、司法行政机关不再保留司法鉴定机构。 人民监督员制度 最高人民检察院于2003年9月通过设立人民监督员的决定。规定在人民检察院依法办理贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件过程中，由通过机关、团体、企事业单位推荐产生的人民监督员，依照一定程序对办案工作实行监督。
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